Отмена разрешения на строительство, градостроительного плана или проекта планировки – что делать и как обжаловать?

Тенденцией последних нескольких лет является частая немотивированная отмена органами местного самоуправления ранее выданных ими же разрешений на строительство, постановлений об утверждении градостроительных планов земельных участков или проектов планировки территории.

Не исключено, что такая отмена может произойти и тогда, когда значительная часть инвестпроекта уже реализована, возведены объекты, вложены значительные денежные средства.

Что делать в таком случае, как защититься от произвола органов местного самоуправления и прочих чиновников бизнесу, какие превентивные меры принять?

Тезисно  общие ответы на эти вопросы мы постараемся изложить в настоящем материале, подробно же каждый конкретный случай имеет смысл обсуждать индивидуально.

 

Вопрос № 1: как обжаловать Застройщику постановление об отмене ППТ (проект планировки территории) – как нормативный или ненормативный акт?

Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58

"О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"

Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Указанная позиция полностью воспринята арбитражными судами и подтверждена судебными актами ВАС РФ и нижестоящих судов по конкретным делам.

Постановление ФАС Уральского округа от 17.12.2013 N Ф09-13652/13 по делу N А47-14901/2012, Определением ВАС РФ от 03.02.2014 N ВАС-860/14 отказано в передаче дела N А47-14901/2012 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления.

Суд установил, что в соответствии с оспариваемым постановлением утвержден проект планировки территории. Суд кассационной инстанции указал, что спор суду надлежит рассмотреть с учетом разъяснений, изложенных в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при этом в соответствии с частью 1 статьи 200 Кодекса дело рассматривается судьей единолично.
 

Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12.04.2010 по делу N А43-10172/2009 

В рамках настоящего дела было установлено, что исполняющий обязанности главы Администрации издал распоряжение об утверждении документации по планировке территории, которое впоследствии было отменено последующим постановлением главы Администрации. Общество не согласилось с последним постановлением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Руководствуясь частью 1 статьи 4, статьей 65, частью 3 статьи 69, частью 1 статьи 198 (Статья 198. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными), пунктами 3, 4 части 1 статьи 199 (требования к заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными), частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 1, статьями 18, 26 - 28, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), суд первой инстанции удовлетворил заявленное Обществом требование, указав, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ЗАО "НПСХ "Металлостройконструкция" в сфере предпринимательской деятельности.

Первый арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения. Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены принятых судебных актов, указав, что суд апелляционной инстанции правомерно указал на то, что материалы, содержащиеся в проектной документации, входят в перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство, и пришел к правильному выводу, что отмена первоначального распоряжения нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Постановление ФАС Московского округа от 27.08.2008 N КА-А41/7741-08 по делу N А41-К2-17298/07 (Определением ВАС РФ от 19.12.2008 N 15934/08 отказано в передаче в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления, постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2008 и решения Арбитражного суда Московской области от 28.01.2008 по данному делу.)

 

Как следует из оспариваемых судебных постановлений руководителя администрации, постановлением N 1175 был утвержден проект планировки микрорайона "Дружба-2" (1-ая очередь строительства).

Указанным постановлением ЗАО "Группа компаний "Дружба" было разрешено построить микрорайон с определенными технико-экономическими показателями. Данный акт касается только этого объекта, поэтому он не может рассматриваться, как нормативно-правовой акт.

Дело рассмотрено с соблюдением норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации РФ.

 

Рассматривают в качестве ненормативного акта постановления об утверждении планировки территории и суды общей юрисдикции: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 06.12.2010 N 33-16385, Апелляционное определение Иркутского областного суда от 04.12.2013 по делу N 33-9853/13.

Указанная позиция отражена, в том числе, в: Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 15.10.2013 по делу N А79-12357/2012, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.06.2013 по делу N А11-3468/2012 (Определением ВАС РФ от 25.10.2013 N ВАС-14935/13 отказано в передаче дела N А11-3468/2012 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления) и др. судебных актах. 

 

Вопрос № 2: возможно ли отменить разрешение на строительство в порядке самоконтроля органу местного самоуправления и какие условия правомерности такой отмены выделяются судами?

 

В соответствии с положением ст.  48 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") следует, что орган местного самоуправления не вправе безосновательно и произвольно отменять ранее принятые им акты, затрагивающие права и законные интересы третьих лиц.

 Основанием для отмены ненормативного акта ОМСУ может служить лишь несоответствие отменяемого муниципального правового акта Конституции, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (Постановление 12ААС от 27 февраля 2012 г. N 12АП-982/12).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Указанная позиция находит свое подтверждение правоприменительной практикой (Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 29.01.2014 по делу N А56-20724/2013, Постановление ФАС Поволжского округа от 12.04.2012 по делу N А12-12616/2011, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15.10.2013 по делу N А79-12357/2012 и др.),  а также позицией Конституционного суда РФ и Верховного суда РФ) [1].

Кроме этого, определением Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О прямо указано, что положение части 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации.

Реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных статьей 48 Закона о местном самоуправлении, не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных субъектов. Орган местного самоуправления должен обосновать необходимость отмены предыдущего решения в самом принятом акте, а в случае его оспаривания в суде. Отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Таким образом, орган местного самоуправления должен представить доказательства того, что отмененный ненормативный правовой акт не соответствовал нормам действовавшего на момент его принятия законодательства, а отменяющий акт соответствует закону и не нарушает законные права и интересы заинтересованных лиц.

Разрешение на строительство, выданное в рамках своих полномочий соответствующим субъектом градостроительной деятельности, может быть прекращено исключительно в случаях и по основаниям прямо предусмотренным ГрК РФ.

В соответствии с частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие разрешения на строительство может быть прекращено на основании решения уполномоченного на выдачу разрешений на строительство органа местного самоуправления исключительно в следующих случаях:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращение права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Таким образом, по смыслу приведенной нормы закона, имеющей императивный характер, орган местного самоуправления, выдавший застройщику разрешение на строительство объекта капитального строительства, вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) этого разрешения только при наличии хотя бы одного из перечисленных выше оснований.

Перечень таких оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Указанная позиция в полной мере поддерживается судебными органами в судебных актах по аналогичным делам. (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.07.2013 по делу N А31-7368/2012, Постановление ФАС Уральского округа от 19.02.2013 N Ф09-14040/12 по делу N А76-686/2012). 

Как следует из анализа правоприменительной практики и буквального содержания закона, указанное ограничение возможностей отмены в административном порядке ранее выданного разрешения на строительство установлено в ГрК РФ для обеспечения стабильности правоотношений, возникающих в сфере строительства и оборота недвижимого имущества, исключения произвольного и немотивированного лишения участников оборота имущества, либо причинения им имущественного ущерба. 

В Определении от 24.08.2012 года № ВАС-10561/11 Высший арбитражный суд указал, что отсутствие в акте органа местного самоуправления об отмене ранее принятого акта надлежащего обоснования такой отмены нарушает право заинтересованных лиц на защиту.

Это является безусловным, вне зависимости от мотивов, которыми руководствовался орган местного самоуправления, основанием для признания такого акта недействительным судом.

Правовая позиция о недопустимости отмены разрешения на строительство,  вне зависимости от мотивов принятого решения, находит свое отражение в целом иных судебных постановлений ВАС РФ: (Определение ВАС РФ от 07.02.2014 года № 17573/13, Определение ВАС РФ от 25.11.2013 года № ВАС-16109/13, Определении ВАС РФ от 24.08.2009 года № ВАС-10141/09).

Отдельно стоит отметить, что в Определении ВАС РФ от 07.02.2014 года № 17573/13 еще раз обращено особое внимание также на то, что основания для отмены разрешений на строительство, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации носят исчерпывающий характер и не подлежат расширительному толкованию.

Указанная практика длительное время является единообразной, как на уровне высших судов РФ, так и на уровне арбитражных судов кассационных инстанций различных округов (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.07.2013 по делу N А31-7368/2012, Постановление ФАС Уральского округа от 19.02.2013 N Ф09-14040/12 по делу N А76-686/2012).

 

Вопрос № 3: можно ли отменить градостроительный план земельного участка (ГПЗУ)?

 

В судебной практике выработан подход, согласно которому Градостроительным Кодексом Российской Федерации в принципе не предусмотрена возможность отмены Постановления об утверждении градостроительного плана земельного участка, поскольку ГПЗУ представляет собой документ, содержащий информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в пределах земельного участка, поставленного на кадастровый учет, и по своему содержанию не является правоустанавливающим или правоподтверждающим документом [2].

Градостроительный план земельного участка является документом адресованному законному владельцу земельного участка и в котором содержатся сведения (сообщения, данные) о конкретном земельном участке, которые позволяют идентифицировать этот земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, недвижимости и т.д., а также сведения, необходимые для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах земельного участка. Каких-либо прав и ограничений данный документ не устанавливает.

Таким образом, орган местного самоуправления, утвердивший своим актом ГПЗУ, не может в административном порядке отменить свой ранее вынесенный акт, поскольку данная процедура в принципе не предусматривается ГрК РФ.

Как следует из анализа правоприменительной практики указанное ограничение, связанное с невозможностью отмены в административном порядке ранее утвержденного ГПЗУ, установлено в ГрК РФ для обеспечения стабильности правоотношений, возникающих в сфере строительства и оборота недвижимого имущества, исключения произвольного и немотивированного лишения участников оборота имущества, либо причинения им имущественного ущерба. 

 

Вопрос № 4: как обезопасить себя от рисков отмены ранее вынесенных  актов органов местного самоуправления и на что следует обратить внимание Застройщикам?

 

В Постановлении от 25.02.2010 года № 15951/09 Президиум ВАС РФ сделал вывод о недопустимости административной отмены ранее выданного разрешения на строительство при наличии возведенного объекта недвижимости.  

При этом ВАС РФ в данном, обязательном для нижестоящих судов акте толкования права руководствовался недопустимостью внесудебного разрешения спора о праве.

Суды исходят из недопустимости отмены в административном порядке ранее выданных разрешений на строительство и постановлений об утверждении ГПЗУ и ППТ в случае, если Застройщик зарегистрировал за собой право собственности на незавершенный строительством объект недвижимости.

Постановление ФАС Уральского округа от 19.02.2013 N Ф09-14040/12 по делу N А76-686/2012 

Из материалов дела усматривается, судами установлено и администрацией не оспаривается, что распоряжением от 24.10.2011 N 6531-г отменено выданное обществу "Предприятие "Жилтехстрой" разрешение на строительство по причине не соответствия разрешения ст. 51 Градостроительного кодекса, ввиду отсутствия на дату выдачи разрешения на строительство заключения Управления Главгосэкспертизы России по Челябинской области по вышеназванной проектной документации.

Кроме того, суды верно отметили, отсутствие в данном конкретном случае оснований прекращения разрешения на строительство, содержащихся в перечень п. 21.1 ст. 51 Градостроительного кодекса, имеющего исчерпывающий характер[1].

Поскольку, оспариваемое распоряжение администрации об отмене разрешения на строительство вынесено спустя шесть лет после выдачи разрешения на строительство и в отношении возведенных на основании этого разрешения объектов незавершенного строительства произведена последовательная государственная регистрация прав на недвижимое имущество и общества "Предприятие "Жилтехстрой", суды признали доказанным нарушение данным распоряжением их прав и законных интересов в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельствах, суды правомерно удовлетворили заявленные предпринимателем требования о признании недействительным распоряжения от 24.10.2011 N 6531-г "Об отмене разрешения на строительство от 23.03.2005 б/н".

На момент издания оспариваемых ненормативных правовых актов органа местного самоуправления вся разрешительная документация на осуществление строительства была выдана на "объект по оказанию свадебных обрядовых услуг, розничной торговли, офисных помещений", за обществом зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства - "объект по оказанию свадебных обрядовых услуг, розничной торговли, офисных помещений".

Постановление ФАС Московского округа от 19.07.2013 по делу N А41-18640/12 

Вопреки доводам подателя кассационной жалобы, принятые акты непосредственно затрагивают права и интересы заявителя как собственника возводимого на основанииотмененных и измененных постановлений объекта.

Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Таким образом, возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается.

Доводы Администрации по настоящему делу, не могут служить подтверждением обоснованности оспариваемых постановлений, следовательно, суд апелляционной инстанции правомерно признал их недействительными.

Суд кассационной инстанции считает необходимым отметить, что в обоснование принятых постановлений от 03.08.2011 N 1385, от 09.08.2011 N 1403, от 09.08.2011 N 1404 Администрация ссылается лишь на протест Воскресенской городской прокуратуры, без раскрытия существа выявленных нарушений земельного и (или) градостроительного законодательства, что нельзя признать достаточным основанием для отмены, ранее принятых и не оспоренных в судебном порядке, правовых актов Главы Воскресенского муниципального района Московской области.

Постановление ФАС Поволжского округа от 04.02.2010 по делу N А49-6154/2009

Более того, как усматривается из материалов дела (л. д. 14 - 17) заявители задолго до принятия оспариваемого по делу ненормативного акта - постановления от 04.05.2009 N 618/1, а именно - в январе 2009 года зарегистрировали право собственности на объект незавершенного строительства по адресу: г. Пенза, ул. Гражданская, д. 20, а сведений и документов, что данное право собственности в судебном порядке признано недействительным, в материалах дела не имеется.

В связи с этим суду первой инстанции при новом рассмотрении дела следует истребовать у сторон документы и сведения об оспаривании права собственности заявителей на упомянутый объект незавершенного строительства, приобщить их (при наличии) к материалам дела и сделать соответствующий вывод, имея в виду, что до признания недействительным права собственности заявителей на спорный объект незавершенного строительства у органа местного самоуправления не имелось правовых оснований для отмены разрешения на строительство.

 

Таким образом, регистрация права собственности Застройщика на незавершенный строительством объект в Росреестре должна стать очередным орудием в борьбе с незаконными действиями ОМСУ.

 

С уважением управляющий партнер,

LLM

Емельянов В.С.

8-967-290-76-36

e-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

---